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    面對老齡化加劇、家庭護理功能弱化,日本是怎么做的
    作者:   來源: 瞭望2022年第47期  2022-11-21

      ?頂層設計的改革與實踐指南的更新并舉,充分保障了適老化制度環境的穩定性和政策的連貫性

      ?制度框架的全國統一和具體標準的地方化是日本適老化社會服務體系建設的一個重要特點

      ?一個健全的適老化社會服務體系,不僅包括硬件設施、護理體系和相應的經濟結構,還包括與之相適應的社會心理和文化

      日本是世界上老齡化進程最快的國家。為保障老年人能在熟悉的地方無間隙享受到醫療和護理服務,日本經過50多年持續的探索改革,構建了適老化社會服務體系,有效地緩解了老齡化的巨大壓力,同時推動了經濟發展。

      2018年,日本65歲以上老年人口已達3557萬,占總人口的比例為28.1%。日本適老化社會服務體系及相關政策制度,或可為建立完善中國適老化社會服務體系提供參考。

      

      立法先行引導社會共識

      隨著日本的老年照護成為突出的社會問題,迫切需要從國家、社會層面提供公共服務予以解決,在全國建立適老化社會服務體系逐步提到議事日程上來。在這一過程中,法制建設是一條主線。

      1960年代是立法建制初期。繼1950年頒布《國民年金法》之后,1963年日本政府頒布極具影響力的《老人福祉法》,成為老年福祉政策的重要保障。

      1970年代是福利元年政策時期。1971年日本修訂《老人福祉法》,對符合醫療制度規定的老年人實行免費醫療高福利優惠政策。1973年被稱為日本嘗試向福利國家過渡的元年,自此開始醫療、年金等社會保障制度的水平大幅提高,社會保障費用占國民收入的比率也急劇上升。

      隨后石油危機爆發導致世界范圍內的通貨膨脹持續發酵,日本經濟開始進入低速增長時代。1975年起,質疑“高福利、高負擔”型福利國家的呼聲逐漸變強。在此背景下,居家福祉政策主張被提出——由行政主導的福利政策向以重視居民自發性活動為主的福利政策轉變。此后,在原有居住型福利設施之外,日間照料型、居家型福利服務的建設逐漸走向制度化。1978年,日本全國社會福祉協議會發布了《居家福祉服務戰略》。

      1980年代是調整適老化政策時期。1982年,《老人保健法》出臺,對老年人的關注開始轉向適老化的居家養老。1983年,針對住宅老化、住宅需求改變、住宅向存量再生型轉變等問題,日本國土交通部的日本都市再生機構出臺了多個城市再生計劃,其中就包括重視居家養老,打造適老化環境設施。1989年,為解決家庭養老危機提高老人的醫療和福利水平,日本啟動老年人保健福利推進十年戰略“黃金計劃”。“黃金計劃”的實施,解決了此前老年人免費醫療政策帶來的醫療資源過度使用的問題,同時開始著手解決家庭養老功能弱化和老年照護機構不足的問題,要求提升適老化服務質量,包括增加養老院床位、增加家庭照護者的人數、增設老年人日間照料中心等。

      1990年代是適老化政策改革時期。其中最重要的是1994年修訂“黃金計劃”,推出了“新黃金計劃”,政策的重點是增加養老院床位,增設日間照料中心,發展居家護理服務。1994年至1999年實施的“新黃金計劃”,為構建適老化社會服務體系作出了巨大貢獻。其間日間照護中心等提供短期照護服務的機構迅速發展,服務種類也日趨多樣化。1997年《介護保險法》頒布,2000年護理保險制度正式實施,以立法的方式宣告了“全社會共同支援需要護理的老年人”的基本目標,至此,養老責任主體從家庭、政府過渡到了全社會適老化服務。

      2000年至今是構建適老化社會服務體系時期。日本為確保護理保險制度實施,根據《介護保險法》進行了統一的標準化管理。由厚生勞動省社會保險研究所制定的三大系列護理保險制度實操指南,即《第1卷護理報酬解讀:單位數表篇》《第2卷護理報酬解讀:指定標準篇》《第3卷護理報酬解讀:QA法規篇》,每三年進行一次修訂。該系列指南手冊逐條對照《介護保險法》條款,詳細規范實施標準及相關行業部門的經營管理制度,成為日本老年護理服務行業的基本標準。頂層設計的改革與實踐指南的更新并舉,充分保障了適老化制度環境的穩定性和政策的連貫性。

      日本適老化社會服務體系的建立,經歷了立法建制和不斷的改革完善,制度設計比較成熟?!秶衲杲鸱ā?、《老人福祉法》、《老人保健法》、“黃金計劃”、《介護保險法》等多次修訂并依法出臺相應制度政策,使構建適老化社會在20世紀后期逐漸成為日本社會共識。

      

      護理保險激發了什么

      被稱為日本應對老齡化“三大法寶”的養老保險、醫療保險和護理保險,共同構成了適老化社會服務體系。特別是2000年護理保險制度實施后,鼓勵社會多元化參與,社會力量(尤其是市場和社會組織)開始進入居家護理服務領域。這使得日本形成了以政府為主導,非營利組織、社會福祉法人、企業、醫療機構、社團和地方協會等多層次供給方共同參與的適老化社會服務體系,極大地提高了服務供給效率。

      護理保險制度實施后,日本政府根據老年服務需求進行市場培育,總體上保障了養老服務的供給。20多年來,老年服務機構如雨后春筍般迅猛發展,一大批民間企業進入了老年護理服務市場,催生民間營利與非營利性老年服務機構數量幾何級增加。與此同時,參保人數也逐年上升。

      2000年護理保險制度實施之初,三大類型老年服務機構總數為5116所(其中福利型設施1463所、保健型設施1667所、療養型設施1986所)。經過20多年的實踐,七大類型老年服務機構總數增加到376861所(其中預防護理型服務機構131465所、社區嵌入式預防護理服務機構21643所、預防護理援助服務機構5020所、居家服務型機構116779所、社區嵌入式護理服務機構47272所、居家護理援助機構41273所、護理保險型服務機構13409所),增長了73.66倍。

      護理保險制度在應對老齡化問題滿足老年人服務需求的同時,也帶動了銀發產業發展。日本NISHIKEN株式會社的經營實踐就是一個成功的案例。該公司成立于1955年,起初是經營道路工程建設業務,2000年取得護理保險實施供應商資格后,開始專門從事護理保險支付的康復輔助器具銷售和租賃業務,在日本西部地區簽約了1300個養老服務設施。該公司的租賃銷售額逐年增長,2011年為2216億日元,2019年增加至3501億日元。截至2018年底,在日本注冊并運營的類似公司共有7700家。

      按照護理保險制度的規定,老年服務機構要嚴格按入住機構服務對象的比例配置一定的護理人員。老年人護理服務業和機構養老服務業均屬于勞動力密集型行業,它們在吸收傳統產業富余勞動力的同時,也擴大了就業空間。

      

      日本經驗的核心

      日本適老化社會服務體系的主要內容體現在環境設施、長期護理制度和機制、相關經濟結構創新三個方面。

      一是環境設施適老化。對環境設施進行適老化改造,防止老年人跌倒、摔傷等,避免其因為環境問題導致各種失能。

      二是老年護理制度和機制的適老化。降低醫療護理成本,提高老年人自理能力,減輕子女負擔,提升家庭幸福感和滿意度。

      三是經濟結構的創新和適老化。以老年護理社會化服務為契機,推動新產業出現和產業轉型升級。利用適老化社會服務促進消費拉動內需,提供就業空間,驅動新經濟發展。

      日本經驗還顯示,一個健全的適老化社會服務體系,不僅包括硬件設施、護理體系和相應的經濟結構,還包括與之相適應的社會心理和文化。

      制度框架的全國統一和具體標準的地方化也是日本適老化社會服務體系建設的一個重要特點。這是因為,各都道府縣、市區町村等地方自治體的老齡化水平、醫療機構和護理服務機構的基礎建設存在很大的差異,“適老化社會服務體系”的具體構建方法沒有統一的標準,各地區根據當地的社會經濟發展狀況和文化背景,因地制宜地探索適合自己的方式。(作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員)

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